Bern, 5. Oktober 2009: Vernehmlassungsantwort zum Vorentwurf für eine Totalrevision der Verordnung über die Aufnahme von Kindern zur Pflege und zur Adoption sowie zum Vorentwurf zur Verordnung über die Adoption zuhanden des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements. 

Die Stellungnahme ist folgendermassen gegliedert:

A.    Vorentwurf Verordnung über die ausserfamiliäre Betreuung von Kindern (Kinderbetreuungsverordnung, KiBeV)

B.     Vorentwurf Verordnung über die Adoption (Adoptionsverordnung, AdoV)

1.    Allgemeine Bemerkungen

Für die Stiftung Kinderschutz Schweiz als nationale Kindesschutzorganisation stehen die Rechte und Interessen des Kindes im Vordergrund. Staatliche Interventionen und Unterstützungen haben sich unter Beachtung der Rechte und Pflichten der Eltern konsequent an den Bedürfnissen des Kindes zu orientieren.

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz nimmt zum Entwurf des EJPD wie folgt Stellung:

• Die Stiftung Kinderschutz Schweiz erachtet eine Totalrevision der PAVO als angemessen.
• Die Bedeutung der privaten und institutionellen Tagesbetreuung von Kindern hat in den letzten Jahren sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht zugenommen, weshalb neben der Vollzeitbetreuung auch die Tagesbetreuung von Kindern einer gesetzlichen Regelung bedarf.
• Die Stiftung Kinderschutz Schweiz ist der Ansicht, dass das „Pflegekinderwesen“ heute wesentliche Mängel aufweist. Die Mängel liegen jedoch hauptsächlich im Vollzug und nicht primär in mangelnden normativen Grundlagen. Die KiBeV muss deshalb sicherstellen, dass der Vollzug der ausserfamiliären Betreuung in der Schweiz flächendeckend erfolgt um die angestrebte Qualitätssteigerung und –sicherung zu erreichen.

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz begrüsst insbesondere:

• Die grundsätzlichen Bestrebungen im Entwurf nach einer Professionalisierung sowie Qualitätssteigerung und –sicherung in der ausserfamiliären Betreuung.
• Die Verpflichtung der Kantone, eine kantonale Fachstelle für Bewilligung und Aufsicht zu bezeichnen, sowie Massnahmen zur Gewährleistung einer qualitativ hochstehenden Betreuung zu treffen.
• Die Ausdehnung der Bewilligungspflicht auf private Tagesbetreuungsverhältnisse ausserhalb der engeren Verwandtschaft.
• Die Verpflichtung bei entgeltlicher Betreuung einen Betreuungsvertrag abzuschliessen, der die Rechte und Pflichten der Parteien umschreibt.
• Die Bewilligungspflicht für Dauerpflegeverhältnisse.
• Die Erhöhung der Bewilligungspflicht und Aufsicht bei der Vollzeitbetreuung bis zur Volljährigkeit (Art. 2).
• Die nationale Statistik über die ausserfamiliäre Betreuung von Kindern (Art. 69).
• Die Regelung der Betreuung von Kindern in internationalen Verhältnissen.
• Die Regelung der Bestimmungen zur Adoption in einer separaten Verordnung.

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz kritisiert:

• Die Berücksichtigung des Kindes als Rechtssubjekt ist ungenügend. Das Kind erscheint einseitig als Objekt behördlicher Interventionen.
• Die Befreiung der Bewilligungspflicht für Grosseltern bei der Vollzeitbetreuung ist unangemessen.
• Die Kontrolle und Aufsicht mit bürokratischen Mitteln werden gegenüber der Untersterstützung und Förderung der Personen, welche Betreuungsaufgaben übernehmen, überbetont. Die KiBeV ist geprägt von einem Geist des Misstrauens und dem Irrglauben, mit Aufsicht und Kontrolle Qualität zu bewirken und sicherzustellen.
• Die Regelungsdichte der KiBeV ist zu hoch (zu viele und zu detaillierte Bestimmungen).
• Die Aufgabenteilung und Koordination zwischen kantonaler Bewilligungs- und Aufsichtsinstanzen und in konkreten Betreuungsverhältnissen involvierten Organen des zivil- und strafrechtlichen Kindesschutzes ist ungenügend.

2.    Bemerkungen zu den Kritikpunkten sowie zu einzelnen Bestimmungen des Entwurfs

Ungenügende Berücksichtigung der Rechte des Kindes und dessen Stellung als Rechtssubjekt

Nach Ansicht der Stiftung Kinderschutz Schweiz erscheint das Kind im Vorentwurf einseitig als Objekt behördlicher Interventionen und zuwenig als eigenständiges Rechtssubjekt. Die Rechte des Kindes in Zusammenhang mit der ausserfamiliären Betreuung sind zudem weitgehend fehlend.

Während in der UN-KRK (Art. 12) und zunehmend im innerstaatlichen Recht (Art. 144, 146/47, 314 Ziff. 1 ZGB; Art. 314, 314abis rev. ZGB; Art. 9 Abs. 3 BG-KKE) das Kind als Rechtssubjekt wahrgenommen wird, ist das Kind im Vollzug des zivilrechlichen Kindesschutzes noch zu sehr Objekt staatlicher Schutzbemühungen. Im vorliegenden Entwurf ist die Rechtsstellung des Kindes schwach ausgestaltet (Art. 47). Es ist von Pflichten der Platzierungsorganisation gegenüber dem Kind die Rede, nicht von Rechten und Pflichten des Kindes (Anspruch auf Förderung, Information über Gründe und Zielsetzung der Platzierung, Respekt des eigenen Willens, Anhörung, Vertretung, Anspruch auf Kontakt zur Herkunftsfamilie, “Mitwirkungspflicht”).

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz fordert deshalb eine explizite Verankerung der Subjektstellung und der Rechte des Kindes in Zusammenhang mit der ausserfamiliären Betreuung in der KiBeV.

Bewilligungspflicht für die Tagesbetreuung und Vollzeitbetreuung durch Grosseltern

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz befürwortet grundsätzlich die Ausdehnung der Bewilligungspflicht auf Tagesbetreuungsverhältnisse ausserhalb der Verwandtschaft. Die Hürden dafür sollten aber nicht zu hoch sein. Eine Fachstelle hat die Motivation und die grundsätzliche Eignung im Sinne der oben beschriebenen Erziehungskompetenz zu prüfen. Art. 17 und 18 E KiBeV sind in diesem Lichte zu detailliert. Wichtiger als eine formelle Aufsicht über Tageseltern (Art. 54 Abs. 1) ist, dass sich Tageseltern Beratung und Unterstützung holen können bei Schwierigkeiten. Bei der Tagespflege kehrt das Kind täglich in die Herkunftsfamilie zurück und es kann davon ausgegangen werden, dass die Eltern die Aufsicht und Begleitung wahrnehmen.

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz erachtet die Befreiung von Grosseltern von der Bewilligungspflicht bei der Vollzeitpflege von Kindern als unangemessen (Art. 8 lit b) und fordert eine Bewilligungspflicht für diese Vollzeitbetreuungsform. Wenn Grosseltern faktisch die Elternrolle übernehmen, was in bestimmten Konstellationen eine taugliche Lösung sein kann, handelt es sich jedoch um eine ausgesprochen anspruchsvolle und konfliktträchtige Aufgabe. Oft werden bei der Errichtung solcher Pflegeverhältnisse ohnehin Organe des zivilrechtlichen Kindesschutzes involviert sein, und in den übrigen Fällen ist es nach Ansicht der Stiftung Kinderschutz Schweiz angemessen, dass eine Fachstelle die Eignung der Grosseltern für diese Aufgabe prüft.

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz fordert eine Bewilligungspflicht für die Vollzeitbetreuung durch Grosseltern.

Kontrolle versus Beratung und Unterstützung

Zentrales Anliegen der KiBeV ist die Qualitätssteigerung und –sicherung bei der ausserfamiliären Betreuung von Kindern. Art. 4 Kantonale Massnahmen und Art. 35 Beratung enthalten die zentralen Elemente einer Qualitätssicherung. Diese werden aber  überlagert durch eine Flut von Melde- und Dokumentations-pflichten (Art. 37, 38, 40, 41, 42, 49, 50-52). Die Aufsicht nach Art. 54 enthält nur noch den Kontrollaspekt gefolgt von möglichen Sanktionen.

Der Vorentwurf suggeriert durch die zahlreichen Kontrollbestimmungen fälschlicherweise, dass durch Kontrolle automatisch die Betreuungsqualität gesichert ist. Viel wichtiger für die Qualitätssicherung ist die persönliche Eignung sowie Förderung und Unterstützung von Betreuungspersonen. Diese Eignung umfasst neben Erziehungskompetenz, zu der auch entwicklungspsychologische Kenntnisse gehören, insbesondere praktische Handlungskompetenz im Umgang mit Allltagsproblemen, Sozial- und Selbstkompetenz.

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz fordert eine stärkere Betonung von Beratung und Förderung der in die ausserfamiliäre Betreuung von Kindern involvierten Betreuungspersonen.

Regelungsdichte

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz erachtet die Bestimmungen in der KiBeV als zu zahlreich und zu detailliert. Die zu hohe Regelungsdichte manifestiert sich namentlich im Kapitel über die Bewilligung in den Abschnitten über die Tagesbetreuung und die Vollzeitbetreuung, Unterabschnitt Pflegeeltern, indem hier die Voraussetzungen der Bewilligung und die Angaben und Belege zum Gesuch sowie die Bewilligung selber viel zu ausführlich geregelt sind. Diese Listen von erforderlichen Dokumenten schrecken auch geeignete Gesuchsteller ab und sie sind namentlich bei der Tagesbetreuung unnötig, weil sie nicht zur Qualitäts-steigerung beitragen.

Die Wiederholung der Leerformel, das Wohl der zu betreuenden Kinder sei zu gewährleisten, ist weder nötig noch nützlich (Art. 16 lit. a, Art. 19 lit. a, Art. 23 lit. a, Art. 26 lit. a, Art. 30 lit.a).

Die Bewilligungsvoraussetzungen bei Vollzeiteinrichtungen und Platzierungsorganisationen dürfen ausführlicher geregelt werden; dennoch erscheint auch hier der Detaillierungsgrad zu hoch (Art. 26, 28, 29, Art. 30, 32, 33). Dasselbe gilt für den Inhalt des Betreuungs-vertrages. Es ist Sache der die Abklärung durchführenden und die Bewilligung erteilenden kantonalen Fachstellen entsprechende Muster zu erarbeiten. In der Fachliteratur  und in der Praxis der bereits bestehenden Fachstellen existieren zudem genügend Vorlagen, so dass die Verordnung nicht damit belastet werden muss. Sie gehören allenfalls in ein Handbuch Kinderbetreuung, aber nicht in eine Verordnung.

Aufgabenteilung und Koordination zwischen kantonalen Bewilligungs- und Aufsichtsinstanzen und in einzelnen Betreuungsverhältnissen involvierten Organen des zivil- und strafrechtlichen Kindesschutzes

Bei Vollzeitbetreuungsverhältnissen sind i.d.R. zivilrechtliche Kindesschutzorgane involviert (unabhängig davon, ob das Betreuungsverhältnis im Rahmen einer angeordneten oder freiwilligen erfolgt). Die Aufgabenteilung zwischen dem in die einzelne ausserfamiliäre Unterbringung involvierten Kindesschutzorgan (zuständig für die Begleitung der Platzierung des Kindes) und der kantonalen Aufsichtsstelle (zuständig für die Aufsicht über den Pflegeplatz) sollte anders gelöst werden. Es ist sicherzustellen, dass die zivilrechtlichen Kindesschutzorgane ihre Beratungs-, Aufsichts- und Begleitfunktion wahrnehmen und es ist zu verhindern, dass diese Funktion unter dem Vorwand mangelnder zeitlicher Ressourcen an die kantonale Fachstelle, welche die Bewilligung erteilt, “delegiert” wird. Damit werden auch unnötige Doppelaufsichten vermieden.

3.    Weitere Forderungen der Stiftung Kinderschutz Schweiz 

Einsetzung einer Expertinnen-/ Expertenkommission

Die Beurteilung des Vorentwurfes zur KiBeV durch die Stiftung Kinderschutz Schweiz macht den Wunsch deutlich, dass einige Punkte des Vorentwurfes noch überarbeitet werden. Die Stiftung Kinderschutz Schweiz empfiehlt aus diesem Grund die Einsetzung einer Expertinnen-/ Expertenkommission für die Überarbeitung zu prüfen.

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz begrüsst die Regelung der Bestimmungen über die Adoption in einer eigenständigen Verordnung.

Die Stiftung Kinderschutz Schweiz unterstützt den Inhalt der Verordnung.

Wir danken für die Berücksichtigung unserer Stellungnahme.

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